I-485 严审时代 （之一）- USCIS 新备忘录释放更严审查信号

2026 年 5 月 21 日，USCIS发布政策备忘录 PM-602-0199（“备忘录”），题为“身份调整属于USCIS酌情批准宽待，是允许申请人在美国境内申请绿卡，免于遵循常规领事签证程序的特殊救济措施” （Adjustment of Status is a Matter of Discretion and Administrative Grace， and an Extraordinary Relief that Permits Applicants to Dispense with the Ordinary Consular Visa Process）。这份备忘录并未修改《移民与国籍法》（INA）第245条关于身份调整申请资格的法定门槛，但明确强调：I-485 身份调整并非固有权利，而是一种带有高度自由裁量属性的行政宽待，本质上是对常规领事移民签证程序的例外，而非对领事程序的替代。

对申请人而言，这份备忘录的核心信息并非 “今后无法递交 I-485”，而是“即便符合法定资格，USCIS 仍可从自由裁量角度从严决定是否批准”。对于许多原本可在境外通过领事程序完成移民签证的人士，这份备忘录 显然在引导官员将“未按预期离境、反而留美申请调整身份”列为需重点权衡的不利因素。

备忘录的主要内容

1. USCIS 重申：身份调整不是权利，而是自由裁量与行政宽待 

备忘录反复援引法院及移民上诉委员会（BIA）的既有判例，强调身份调整属特殊宽待，而非权利（adjustment of status is a matter of grace， not right）。备忘录还引用了 “仅应在具备实质正当理由的案件中给予的特殊救济” （an extraordinary remedy to be granted only in meritorious cases) 这一长期存在的判例表述，表明 USCIS 认为身份调整（AOS）从来不应被视为“只要符合形式资格就应予批准”的常规福利。

换言之，备忘录将 I-485 拆分为两个层面：第一层是是否具备递交资格，第二层是是否值得批准。即使申请人满足 INA 245（a） 的法定资格条件，USCIS 仍可基于自由裁量认定该申请人不值得获得此项“特殊救济”。

2. USCIS 认为：AOS 本质是对普通领事程序的例外 

备忘录特别强调，身份调整是一项允许申请人在不离境的前提下取得永久居民身份的机制，因此天然具有 “例外性”。USCIS 的原话是：身份调整是一种免除常规移民程序的一种特殊救济形式 （extraordinary form of relief dispensing with ordinary immigration procedures），且并非旨在取代常规领事签证签发程序（“was not designed to supersede the regular consular visa-issuing process）。

这意味着，USCIS 希望官员在审理 I-485 时，将 “常规路径” 理解为：大多数移民签证申请人应在境外通过领馆程序办理移民签证并入境；而在美国境内调整身份，应被视为例外渠道，而非默认优先路径。

3. 法定申请资格未被取消，但裁量标准趋严 

备忘录并未推翻 INA 245（a） 的基本架构。只要申请人满足法定要件，例如身在美国、曾接受检查并获准入境或假释入境、签证名额可用且无其他不适格情形，在法律上仍可递交 I-485。

但备忘录明确指出，“may be adjusted…in his discretion” 中的自由裁量权是切实且可被严格行使的。换言之，“可以申请”不等于“应当批准”；即便具备申请资格，申请人仍负有举证责任，说明为何 USCIS 应对其作出有利的自由裁量。

4. 针对非移民及 Parole 入境者，备忘录强调“目的完成后应离境”

备忘录用较大篇幅讨论了两类常见申请人：一类是以非移民身份入境者，另一类是以 Parole（假释）进入美国者。USCIS 强调，国会在设计非移民入境及 Parole 制度时，本意即为：当该次入境或假释的目的达成后，外国人应当离开美国。

备忘录原文指出 “当外国人入境或假释的目的已实现时，预期其应当离境” （aliens are expected to depart the United States when the purpose of their admission or parole has been accomplished）。继而指出，“一般而言，当非移民或假释人员未按规定离境，转而申请身份调整时，即违背了上述国会预期”（Generally， when a nonimmigrant or parolee fails to depart as required and instead seeks adjustment of status， it contravenes these Congressional expectations）。

这并非等同于 USCIS 宣布 “非移民或 Parole 入境者今后一律不得申请 I-485”，而是表明：在自由裁量分析中，官员可将 “未按预期离境、留美申请调整身份” 视为一项不利因素加以衡量。

5. 备忘录亦承认例外类别的存在 

备忘录并非完全否认在美调整身份的合理性，它明确承认某些例外情形，包括 “允许双重意图的非移民类别”（nonimmigrant categories with dual intent），以及 “仅有通过身份调整方能获得永久居民身份的某些移民类别” （immigrant categories where only adjustment of status provides a pathway to permanent resident status）。

第一类较易理解，例如 H-1B、L-1 等双重意图类别。备忘录还特别提醒官员 “在双重意图类别中申请身份调整，与同时维持非移民身份并不矛盾”（applying for adjustment of status is not inconsistent with simultaneously maintaining nonimmigrant status in a category with dual intent）。

第二类则需谨慎界定。其更可能并非指 EB-5、EB-2、EB-3 这类既可走 AOS 也可走领事程序的类别，而更接近于某些保护性及特殊法定路径，例如难民、庇护、VAWA，或某些 U/T 类受害人身份后续转绿卡等。这些类别在立法目的及实务设计上明显更倾向于在美国境内完成身份调整，而非要求申请人出境办理领事手续。

6. 备忘录要求官员更系统地进行自由裁量分析 

备忘录提醒官员，在作出自由裁量判断时，应基于 “整体情况”（totality of the circumstances）考量所有相关因素。备忘录点名列举的因素包括：是否违反移民法或既有身份条件、是否存在欺诈或虚假陈述、申请入境或 Parole 时是否违反当时有效的法律法规及政策、以及入境后的行为是否与原申报的入境目的不一致。

备忘录还特别强调：申请人未遵守非移民或 Parole 条件，以及未按预期离境，均属于 “高度相关” （highly relevant）的不利因素。此外，当申请人本可通过常规移民签证程序实现永久居留，却选择留美申请调整身份时，这一点将被格外重视。

7. 仅 “无负面因素” 不足，或需更强的正面衡平因素 

备忘录引用 Matter of Blas 案指出，某些申请人可能需要举证证明存在 “不同寻常乃至极为突出的衡平利益”（unusual or even outstanding equities）以抵消不利因素；且 “仅凭不存在不利因素，本身不足以证明存在此类不同寻常或突出的衡平利益”（The absence of adverse factors， by itself， does not demonstrate such unusual or outstanding equities）。

这一表述的实务意义重大。它意味着，在备忘录的政策框架下， USCIS 可能不再倾向仅以‘申请人无明显瑕疵”，而可能要求申请人进一步证明：为何本案值得被作为 “特殊救济” 予以批准。

8. 基于自由裁量否决时，USCIS 须书面说明理由 

备忘录同时要求：若 USCIS 基于不利自由裁量否决申请，拒签通知须书面说明具体原因，并在分析中列明所考量的正面及负面因素，解释为何本案中负面因素超过了正面因素。

结语

这份备忘录的重要意义，不在于取消某一条绿卡申请路径，而在于重新明确 USCIS 审理 I-485 时可以如何使用自由裁量权。对于申请人而言，今后的重点不仅是确认自己是否具备递交资格，也需要更早评估申请过程中可能被放大的不利因素。

在接下来《I-485 严审时代（之二）- 审批变化及影响》中，我们将深入剖析这份备忘录在实际审批中带来的具体变化，并解答你最关心的两个核心问题。

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免责声明：本文基于2026年5月22日最新政策信息编写。鉴于移民政策的快速变化特性，建议企业及时关注官方更新并咨询专业移民律师获取最新指导。本所将持续跟踪政策动态，为客户提供及时准确的专业服务

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